지방의회란 지방자치단체의 의사기관으로서 주민에 의해서 선출된 의원을 구성원으로 하여 성립하는 합의제기관이다. 의사기관이란 지방자치단체의 의사를 결정하고, 지방자치 운영에 결정적으로 참여하는 권능을 가진 기관으로서 단순히 자문·심의에 그치는 자문기관 내지 심의기관과는 성격이 다르다.
의사기관이면서 의원의 개별적인 의사가 형성되는 단임제기관이 아닌 의원전체로서 의사를 결정하는 다수결원리에 의한 협의제기관으로서 성격을 갖고 있다. 오늘날의 정치체제는 직접민주제보다는 간접민주제가 기본으로 운영되고 있으며, 이러한 간접민주제의 표현형태의 하나가 지방의회로서 간접민주제에 있어서 지방의회는 필수적인 기관이다.
우리나라에 있어서 근대적 지방의회 제도가 채택된 것은 대한민국 수립 후 1949년에 지방자치법이 제정되고 부터였다. 1949년 지방자치법의 제정 후 불행히도 6·25 동란이 발발하여 국가비상사태 속에서 지방의회를 구성하지 못하고 있다가, 1952년에 비로소 지방선거를 통하여 지방의회의 구성을 보게 되었고, 1961년 군사혁명포고 제4호에 의하여 지방의회가 해산되고, 그 후 제3공화국헌법 아래서는 구성시기에 관한 법률이 제정되지 아니하여(헌법 부칙 제7조제3항), 제4공화국헌법 아래서는 조국통일이 성취되지 아니하여(헌법 부칙 제10조), 제5공화국헌법 아래서는 지방자치단체의 재정자립도를 감안한 순차적 구성에 관한 법률의 제정을 보지 못하여(헌법 부칙 제10조) 지방자치가 실시되지 못함으로써 지방의회의 구성 또한 이루어지지 않았다.
지방의회가 구성되지 아니한 시기에 지방의회의 의결을 요하는 사항은 서울특별시에 있어서는 국무총리의, 시·도에 있어서는 내무부장관(교육·학예에 관하여는 문교부장관, 체육에 관하여는 체육부장관)의, 그리고 시·군에 있어서는 시·도지사(교육·학예에 관하여는 시·도교육위원회)의 승인을 얻어 시행하였다.
1988년의 지방자치법 개정으로 1991년 3월 26일에 기초의회 의원의 선거를, 동년 6월 20일에는 광역의회 의원의 선거를 각각 실시하여 30년만에 지방의회를 다시 구성하였다. 이후 1995년 6월 27일에는 제2기 지방의회를, 1998년 6월 4일에는 제3기 지방의회를, 그리고 2002년 6월 13일에는 제4기 지방의회를 2006년 5월 31일에는 제 5기 지방의회를 각각 구성하였다.
한편 전국의 기초의회에서는 1991년 11월 1일 협의회회칙을 시행함으로써 임의단체로서의 전국시·군·자치구의회의장협의회를 창립하였고, 광역의회에서는 이보다 3개월 앞선 1991년 8월 15일 전국시·도의회의장협의회를 결성하였다. 당초 임의단체로 발족한 이들 협의회는 협의회의 위상 및 기능강화의 요청에 의하여 1999년 8월 31일 지방자치단체의 장 등의 협의체를 구성·운영할 수 있는 지방자치법 제154조의2의 규정이 신설되고, 동년 12월 31일 협의체의 설립신고 근거규정인 지방자치법시행령 제54조의2의 규정이 신설됨에 따라 법적기구로 출범 오늘에 이르고 있다.
지방의회의 지위는 집행기관과 지방의회와의 관계를 어떻게 구성하느냐에 따라 다르다. 우리나라의 경우 양 기관이 대립관계에 있는「기관대립형」에 속하는데 이 형태 속에서 지방의회는 다음과 같은 지위를 가진다.
지방의회는 또 의결기관으로서의 지위를 가진다. 의결기관으로서의 지위는 중요한 사항에 대하여 그 자치단체의 의사를 최종적으로 결정하는 기능을 가진다는 것이다. 즉 자치단체의 주민부담에 관한 사항, 조례제정, 단체운영 등 그 지역의 전반적인 정책을 심의하여 최종적으로 결정한다.
지방의회가 결정한 사항을 집행하는 것은 집행기관에 의하여 이루어지게 되며, 자치단체의 의사를 최종적으로 확정하는 권한을 가지고 있다는 점에서 의견제시에 그치는 자문기능과는 그 기능이 다르다.
지방의회는 자체단체의 법령이라 할 수 있는 조례의 제정기능과 이에 관련한 제반기능을 담당하는 입법기관으로서의 지위를 가진다. 지방의회가 입법권을 행사하는 것은 가장 기본적인 기능을 담당하는 것으로 볼 수 있다.
자치단체의 장에게도「규칙」의 제정권이 부여되지만, 이는 지방의회가 제정한 조례의 위임에 의하여 제정되는 것이다.
지방의회는 집행기관이 적법하고 합리적인 행정을 집행하고 있는가를 감시하는 감시기관으로서의 지위를 가진다. 지방의회가 이 기능을 담당하는 것은 본질적인 기능이 아니고 입법기능의 역할을 하기 위한 부수적인 기능이라는 주장과 본질적인 기능이라는 주장이 맞서고 있는데 부수적인 기능으로 보는 것이 다수설이다.
지방의회는 그 기능을 수행할 수 있도록 여러 가지 권한을 가지고 있다. 이러한 지방의회의 권한은 지방자치법과 지방재정법 등 지방자치관련법령 등에 의하여 부여되고 있다. 이 권한을 형식적인 관점에서 분류하면 의결권, 감시권, 자율권, 선거권, 청원처리권, 의견표명권, 보고 및 자료요구권 등이 있다.
지방의회는 그 지역의 주민을 대신하여 일하는 대표기관이기 때문에 그 지역의 중요한 일을 결정하는 권한을 가지고 있다. 지방의회가 그 지역의 일을 의논하여 방향을 결정하는 것을 '의결'이라고 하는데 이러한 권한을 '의결권'이라 한다. 이 권한은 지방의회의 여러 권한 중에서 가장 기본적이고 중요한 권한이다.
지방의회의 의결, 즉 결정을 거쳐야 하는 중요한 사항으로서는 조례를 만들고 고치며, 예산의 규모를 결정하는 동시에 이미 다 써버린 예산을 잘 썼는가 확인하고, 재산을 구입할 것인가 팔 것인가를 결정하며, 각종 사용료, 수수료, 분담금, 지방세 또는 가산금을 부과하고 징수하는 것 등이다.
지역주민은 자기 지역의 일 처리를 시장·군수 등 단체장과 공무원에게 맡기고 있는데 이들이 일을 잘 처리하고 있는가를 감시할 필요가 있다. 그런데 모든 주민이 나서서 감시 할 수가 없기 때문에 주민의 대표기관인 지방의회에게 이 일을 맡기고 있다.
그렇다면 지방의회는 집행기관이 의회가 결정해 준 대로 일을 잘 처리하고 있는가, 지역 주민이 원하는 대로 일을 하고 있는가, 예산을 낭비하고 있는 것은 없는가, 일을 처리하는 과정에서 잘못하고 있는 것은 없는가 등 여러 사항을 감시·감독하고 확인하여야 한다. 이러한 역할을 하기 위해서 지방의회는 시·도지사, 시장·군수 등과 공무원에게 의회에 나와서 사무처리 상황을 보고하게 하고, 자료를 제출토록 요구할 수 있으며, 질문을 통하여 따지고, 직접 행정현장에 나가서 감사하고 조사할 수 있는 권한을 가지고 있다.
그러나 현행 법령하에서는 집행기관의 잘못이 밝혀졌다 해도 지방의회는 직접적으로 벌을 줄 수 있는 권한을 가지고 있지 않다. 다만 벌을 줄 수 있는 검찰청이나 경찰서 등의 기관에게 잘못을 통보하거나 주민에게 이를 알릴 수 있을 뿐이다. 여기에서 지방의회의 행정사무감사·조사권을 구체적으로 설명하면 다음과 같다.
[지방의회의 행정사무감사·조사권]
지방의회는 그 지역의 행정기관과 업무에 대해서 감사하고 조사할 수 있는 권한을 가지고 있다. 감사권과 조사권이라는 감시권은 지방의회가 지역주민의 대표기관이라는 위치에서 자치단체의 업무가 올바르게 집행되고 있는가를 감시하는 것이다. 이러한 감시권은 집행기관이 마음대로 행정하는 것을 방지하기 위한 것으로서 매우 중요한 의회의 역할이라고 할 수 있다.
우리나라의 지방의회에는 집행기관의 업무에 대하여 일반적이고 포괄적인 감시권을 인정하고 있다. 이러한 예는 외국의 지방의회에서는 거의 찾아볼 수 없다. 우리나라와 지방의회 제도가 비슷한 일본에서도 지방의회는 특정한 업무에 대한 사무조사권과 서류나 계산서를 심사하고 열람할 수 있는 권한만을 가지고 있다.
지방의회가 일반적이고 광범위하게 감시권을 행사할 수 있기 때문에 시장·군수 등 단체장을 강력하게 감시하고 비판할 수 있다. 그러나 의회의 감시권이 잘못 행사되게 되면 행정이 마비되고, 감사와 조사가 의원들의 선거에 이용될 수 있으며, 집행기관이 의회의 힘에 꼼짝 못하게 되는 등의 문제가 발생할 수 있다.
지방의회는 그 지역의 주민들을 위한 대표기관으로서 자치단체의 행정에 관하여, 그리고 그 지역의 이익이나 주민의 희망사항을 종합하여 대외적으로 의견을 표시하고 건의할 수 있다. 이를 지방의회의 의견표명권이라 한다.
지방의회가 의견을 제시할 수 있는 기관은 그 지역의 자치단체의 장인 시장·군수 등은 당연한 대상이 되고, 국회·청와대·중앙부처 등 국가기관이나 다른 자치단체에 대해서도 가능하다. 일반적으로 '건의안'이나 '결의안' 이라는 형식을 빌어서 의견을 표시하게 된다.
자치단체의 장이 일을 처리하기 전에 사전에 필히 지방의회의 의견을 들어야 하는 것도 있다. 도시계획 관련업무의 결정이나 자치단체의 명칭이나 구역을 변경하고자 할 때에는 먼저 지방의회의 의견을 들어야 한다.
주민은 억울한 일을 당했을 때 국가기관이나 지방기관에 이를 해결해 달라고 요청할 수 있는 권한을 가지고 있다. 이를 청원권이라고 한다. 이 청원권은 모든 주민에게 부여된 헌법상의 권리이므로 주민의 대표기관인 지방의회에도 청원을 낼 수 있다. 지방의회에 청원이 들어오면 의회는 이를 심사하여 해결해 주어야 하는 의무와 권한을 가지게 된다.
그러나 주민이 지방의회에 청원을 제출했다고 해서 모두 다 해결되는 것은 아니다. 지방의회는 청원을 심사하고 선별하여 불법 부당하게 주민의 이익이나 권리가 침해되었거나 그 지역을 위해서 좋다고 생각되는 사항만을 골라서 해결해 주게 된다. 지방의회가 청원을 해결해 주고자 하는 경우에 의회 자체의 힘으로 해결할 수 없는 사항은 자치단체의 장에게 이를 어떻게 처리했으면 좋겠다는 의견서를 첨부하여 보낸다.
이를 접수받은 자치단체의 장은 이를 처리한 후 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다. 그러나 자치단체의 장이 지방의회의 의견대로 청원을 꼭 처리해주어야 할 의무가 있는 것은 아니다. 왜냐하면 그 청원을 해결해주고 싶어도 법에 맞지 않거나 예산이 없거나 중앙에서 승인이나 허가를 안 해 주는 경우에는 지방의회의 의견에 따를 수가 없기 때문이다.
시·도지사·시장·군수 등이 일을 하기 전에 미리 지방의회의 허락, 즉 동의를 받아야 하는 사항이 있다. 어떤 일을 하기 전에 먼저 의회의 동의를 얻어야 하는 것인가는 법에 정해져 있다. 사전에 의회의 동의를 받아야 하는 사항으로는 자치단체가 빚을 얻는 경우 '지방채 발행', 자치단체의 재산을 구입하거나 파는 경우, 자치단체의 권리를 포기할 경우, 그리고 그 자치단체의 시설을 사용한 국가의 사용료를 면제해 줄 경우 등이 있다.
자치단체의 장이 위와 같은 일을 하기 위해서는 사전에 지방의회의 허락, 즉 동의를 꼭 받아야 한다. 물론 지방의회는 이를 심사하여 허락해 주지 않을 수도 있다. 이럴 경우에는 자치단체의 장은 왜 의회가 허락해 주지 않는가를 파악한 후 지방의회의 의견을 반영하여 다시 허락을 받은 후에 처리할 수밖에 없다.
지방의회는 선거에 의해서 의사를 결정하기도 한다. 이 선거권 중에는 의회 내부조직의 구성원에 대한 선거권과 지방자치법령 이외의 법령과 지방자치단체 조례 등에 의하여 주어지는 선거권이 있다.
내부조직을 위한 선거에는 의장·부의장 선출, 임시의장 선출, 상임위원회·특별위원회 위원장을 선출할 수 있고, 외부기관 구성을 위한 선임 및 추천에는 결산검사위원의 선임, 그리고 단체장이 지방자치단체의 각종 위원회의 구성원인 위원을 선임하면서 법령이나 조례에 의해 지방의회에 그 일부를 추천해 달라고 요구하는 경우 이를 추천을 하기도 한다.
※ 의장단 선거시 투표소 내 촬영행위(인증용)는 무기명투표원칙 위배사항
| 의장･부의장 임기 관련 사항 |
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♦ 지방의회의장의 연임 가능여부
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○ 의장이 “부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때”에는 부의장이 직무를 대리하며 (법 제59조), 의장 및 부의장이 모두 “부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때”에는 임시 의장을 선출하여 의장의 직무를 대행하게 함(법 제60조)
| ‘부득이한 사유’의 의미 |
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♦ ‘부득이한 사유’란 의장･부의장이 직무를 수행할 수 없는 법률상 또는 사실상 일체의 사고를 의미함
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※ 불신임 대상 의장은 불신임 안건제출 시부터 제척되므로 의장직무대행자가 접수
- 의장과 부의장에 대한 동시 불신임 안건제출 시 임시의장을 선출하거나 불신임 안건을 의장과 부의장 개별적으로 제출하여 접수하도록 할 수 있을 것임
| 후반기 의장단 미선출시 회기진행 |
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♦ (질의) 후반기 의장단 선출을 위한 임시회에서 의장단이 선출되지 않을 경우 회기 진행방식
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| 상임위원회와 특별위원회의 차이점 |
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♦ 특별위원회는 전형적이고 일상적인 사항으로 소관 상임위원회에서 심의할 수 있는 안건 이외에 “전문적인 특정 안건”을 심사 처리하기 위하여 설치
♦ 활동 기간은 일시적･상시적 모두 가능하며, 활동기간, 설치방법 등 구성･운영에 관한 사항은 조례로 정함
♦ 특별위원회의 심사대상을 확대해석하는 경우, 상임위원회의 활동을 사실상 유명무실하게 할 우려가 있으므로 특별위원회 구성결의안을 제안할 때에는 그 소관사항이나 심사대상 안건을 명확하게 명시할 필요가 있음
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※ 시･도 의회의 경우 2인을 두는 경우가 다수
※ 현재 운영중인 특별위원회의 명칭 및 목적 변경 시 본회의의 의결 필요
※ 일부 소규모 지방의회가 예산결산특위 등을 구성하면서 의장을 제외한 모든 의원을 특위위원으로 선임하고 있는 것은 명문상 금지규정은 없으나 특별위원회의 취지에 비추어 바람직하지 않을 것임
| 관련법규 : ｢지방자치법｣ 제44조, 제95조, 제96조 및 회의규칙 권고안 |
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법 제44조(의원의 의무)
법 제95조(모욕 등 발언의 금지)
법 제96조(발언 방해 등의 금지)
지방의회의원은 회의 중에 폭력을 행사하거나 소란한 행위를
하여 다른 사람의 발언을 방해할 수 없으며, 지방의회의 의장이나 위원장의 허가 없이
연단(演壇)이나 단상(壇上)에 올라가서는 아니 된다.
회의규칙 권고안 제5조(선서)
의원은 임기초에 의회에서 다음의 선서를 한다.
“나는 법령을 준수하고 주민의 권익신장과 복리증진 및 지역사회의 발전을 위하여 의원의
직무를 양심에 따라 성실히 수행할 것을 주민앞에 엄숙히 선서합니다.”
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※ 연관규정 : ｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣ 제33조제1항 및 제2항
※ 지방의원이 법인의 대표권을 가지지 아니한 임원 등으로 있는 경우에는 거래 가능
| 관련사례(예시 |
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• 요식업(일반음식점)이 해당 지방자치단체의 업무(인･허가 관리, 지도･감독, 단속, 보조금
등 예산지원, 행정처분 등), 예를 들면 위생점검 및 이에 따른 영업정지 등 행정처분,
원산지표시 단속 등과 관련성이 있으면 소관상임위원회 직무와 관련된 영리행위 금지대상
직위에 해당되고, 해당 의원은 상임위원회를 개선해야 함
• 부동산 중개업을 하는 의원은 소관(건설도시위원회 등) 상임위원회 개선대상
• 병원을 경영하는 의원은 소관(행정보건위원회 등) 상임위원회 개선대상
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법 제46조(지방의회의 의무 등)
※ 지방의원의 임기 개시일과 지방의원의 의원직 상실일이 속하는 월의 의정비는 재직일수를 일할 계산하여 지급
※ 의정비심의위원회는 주민 공청회･여론조사 실시 등을 통해 지역 주민의 의견을 수렴해 월정수당을 결정. 다만, 지방공무원 보수가 인상되는 해의 인상률 범위에서 월정수당을 인상하는 경우 공청회나 의견수렴을 생략할 수 있음(법 시행령 제35조제5항)
⇁ 지역 주민 수 및 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회의 의정활동 실적 등을 종합적으로 고려한 금액(’18)
⇁ 교육계･법조계･언론계･시민사회단체, 통･리의 장 및 의장 등으로부터 추천을 받아 단체장이 위촉(’08.10.8)
※ 단체장은 위원이 다양하게 구성되도록 하여야 하고, 위원명단･회의록･결정금액은 홈페이지 공개
⇁ 공청회나 객관적이고 공정한 여론조사기관을 통하여 지역주민의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 거쳐야 하고, 그 결과를 반영하여야 함(’08.10.8)
⇁ 지방공무원보수 인상률 범위에서 월정수당 인상하는 경우에는 의견수렴 생략할 수 있도록 함(’14.6.3)
| 의정비 변경 결정 시 유의사항 |
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♦ 의정비심의위원회 구성의 적정성 확보를 위해 복수추천, 연령, 거주요건, 선거권 유무, 제척사유에 대한 확인을 반드시 이행해야 함
♦ 주민의견수렴 과정에서 정확하고 객관적인 정보를 제공하여 의정비 인상을 전제로 설문내용이나 정보를 왜곡하지 않도록 심의위원회 운영 지원
※ 최대인상가능 금액을 잠정적인 의정비로 결정하고, 주민들이 인상을 반대하지 않게 유도하도록 설문조사를 실시하는 경우, 재의요구 지시
♦ 심의위원회 결정과정에서 주민의견 수렴결과를 반드시 반영
※ 의정비심의위원회 구성･운영과정에서 업무소홀로 검증이나 적정한 운영지원을 못하여 업무를 해태한 경우 징계대상이 될 수 있음을 유의(서울시 주민감사 청구사례 참조) • 강북구 : 주민조례청구로 월정수당을 월 3,379,160원 → 월 2,456,660원으로 삭감(’08.2.27) |
※ (소요비용) 샘플당 12천원 ~ 14천원 정도 → 13천원 × 500명 = 6백5십만원 정도
※ 2022년 의정비심의회에서 판단할 시 2018년 통계와 대비하여 판단
※ 의정비심의위원회 심의 절차를 거치지 아니함(지방자치법 개정, ’21.1.12.)
※ 다만, 회의 당일 출퇴근이 곤란한 원격지(육로 편도 60㎞ 이상 지역)나 도서지역(수로 편도 30㎞ 이상 지역)에 거주하는 의원이 회기 중 회의에 출석하여 숙박하게 되는 경우에는 교통비(현지 교통비는 제외)･숙박비 및 식비(기준 식비의 3분의 1)를 지급할 수 있음
※ 국제회의･자매결연에 따른 국외출장의 경우 의원 국외여비 연간 편성 한도액의 30% 범위 내에서 추가 편성
○ 연간 회의 총일수와 정례회 및 임시회의 회기는 해당 지방자치단체의 조례로 정함
※ 행정사무감사는 정례회 중에 실시
※ 적법한 집회요구가 있을 경우 의장의 임시회 소집은 의무사항이며, 정당한 이유 없이 의무를 미이행할 경우 불신임 대상임
※ 법률에는 최다선의원이 “소집할 수 있다”라고 되어 있으나, 법률의 취지상 최다선의원에게도 소집의무가 발생하는 것으로 해석함이 타당함
* 소집사유가 그 사안으로 보아 시의성이 긴박하여 법정 공고기한을 지켰을 때에는 소기의 목적을 달성할 수 없는 경우 등을 의미
| 집회일에 회기를 결정하지 못한 경우 회기 산정 |
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| 관련규정 : ｢지방자치법｣ 제47조 지방의회의 의결사항 |
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※ 발안권：법 제76조, ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제29조의2
※ 지방의회가 위원회의 의결로 3일 이상의 준비기간을 부여하지 아니하고 또한 의장을 통하지 아니하고도 현지확인, 서류제출 요구 등을 할 수 있도록 규정한 조례안은 무효임(대법원 1997. 9. 26. 선고 97추43 판결)
| 관련규정 : ｢지방자치법｣ 제51조 행정사무처리상황의 보고와 질문응답 |
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| 시･도 | 시･군･구 |
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※ 의안은 회기 중이나 폐회 기간을 구별하지 않고 제출할 수 있음
※ 본회의 의결과 상이한 조례 공포 또는 미공포 : 조례의 효력이 부정될 수 있음
(법 제32조에 따라 조례안은 본회의 의결로 확정, 공포로 효력 발생)
⦁ 지방자치단체의 장
⦁ 예산안 제출 사실 보고
⦁ 자치단체장
⦁ 심사기간 지정 가능
⦁ 각 소관위원회별 예비심사
⦁ 각 상임위원회 위원장
⦁ 예산안과 상임위원회 예비심사보고서
⦁ 예산안 종합심사
⦁ 예산결산특별위원회 위원장
⦁ 예산액의 증액 또는 새 비목 설치 시 의결 전에 자치단체장의 동의 필요
⦁ 의결일로부터 3일 이내 이송
⦁ 행정안전부장관에게 지체 없이 보고
⦁ 지방자치단체의 장
⦁ 결산검사위원 검사
⦁ 결산검사대표위원 → 시장
⦁ 결산검사의견서 첨부 제출
⦁ 결산안 제출사실 보고
⦁ 심사기간 지정 가능
⦁ 각 소관 상임위원회별 예비심사
⦁ 각 상임위원회 위원장 → 의장
⦁ 의장 → 예산결산특별위원회위원장
⦁ 결산안 종합심사
⦁ 예산결산특별위원회위원장 → 의장
⦁ 결산안(제1차 정례회에서 처리)
⦁ 의회승인을 얻은 후 3일 이내 이송
⦁ 행정안전부장관에게 보고