지방의회란 지방자치단체의 의사기관으로서 주민에 의해서 선출된 의원을 구성원으로 하여 성립하는 합의제기관이다. 의사기관이란 지방자치단체의 의사를 결정하고, 지방자치 운영에 결정적으로 참여하는 권능을 가진 기관으로서 단순히 자문·심의에 그치는 자문기관 내지 심의기관과는 성격이 다르다.
의사기관이면서 의원의 개별적인 의사가 형성되는 단임제기관이 아닌 의원전체로서 의사를 결정하는 다수결원리에 의한 협의제기관으로서 성격을 갖고 있다. 오늘날의 정치체제는 직접민주제보다는 간접민주제가 기본으로 운영되고 있으며, 이러한 간접민주제의 표현형태의 하나가 지방의회로서 간접민주제에 있어서 지방의회는 필수적인 기관이다.
우리나라에 있어서 근대적 지방의회 제도가 채택된 것은 대한민국 수립 후 1949년에 지방자치법이 제정되고 부터였다. 1949년 지방자치법의 제정 후 불행히도 6·25 동란이 발발하여 국가비상사태 속에서 지방의회를 구성하지 못하고 있다가, 1952년에 비로소 지방선거를 통하여 지방의회의 구성을 보게 되었고, 1961년 군사혁명포고 제4호에 의하여 지방의회가 해산되고, 그 후 제3공화국헌법 아래서는 구성시기에 관한 법률이 제정되지 아니하여(헌법 부칙 제7조제3항), 제4공화국헌법 아래서는 조국통일이 성취되지 아니하여(헌법 부칙 제10조), 제5공화국헌법 아래서는 지방자치단체의 재정자립도를 감안한 순차적 구성에 관한 법률의 제정을 보지 못하여(헌법 부칙 제10조) 지방자치가 실시되지 못함으로써 지방의회의 구성 또한 이루어지지 않았다.
지방의회가 구성되지 아니한 시기에 지방의회의 의결을 요하는 사항은 서울특별시에 있어서는 국무총리의, 시·도에 있어서는 내무부장관(교육·학예에 관하여는 문교부장관, 체육에 관하여는 체육부장관)의, 그리고 시·군에 있어서는 시·도지사(교육·학예에 관하여는 시·도교육위원회)의 승인을 얻어 시행하였다.
1988년의 지방자치법 개정으로 1991년 3월 26일에 기초의회 의원의 선거를, 동년 6월 20일에는 광역의회 의원의 선거를 각각 실시하여 30년만에 지방의회를 다시 구성하였다. 이후 1995년 6월 27일에는 제2기 지방의회를, 1998년 6월 4일에는 제3기 지방의회를, 그리고 2002년 6월 13일에는 제4기 지방의회를 2006년 5월 31일에는 제 5기 지방의회를 각각 구성하였다.
한편 전국의 기초의회에서는 1991년 11월 1일 협의회회칙을 시행함으로써 임의단체로서의 전국시·군·자치구의회의장협의회를 창립하였고, 광역의회에서는 이보다 3개월 앞선 1991년 8월 15일 전국시·도의회의장협의회를 결성하였다. 당초 임의단체로 발족한 이들 협의회는 협의회의 위상 및 기능강화의 요청에 의하여 1999년 8월 31일 지방자치단체의 장 등의 협의체를 구성·운영할 수 있는 지방자치법 제154조의2의 규정이 신설되고, 동년 12월 31일 협의체의 설립신고 근거규정인 지방자치법시행령 제54조의2의 규정이 신설됨에 따라 법적기구로 출범 오늘에 이르고 있다.
지방의회의 지위는 집행기관과 지방의회와의 관계를 어떻게 구성하느냐에 따라 다르다. 우리나라의 경우 양 기관이 대립관계에 있는「기관대립형」에 속하는데 이 형태 속에서 지방의회는 다음과 같은 지위를 가진다.
지방의회는 또 의결기관으로서의 지위를 가진다. 의결기관으로서의 지위는 중요한 사항에 대하여 그 자치단체의 의사를 최종적으로 결정하는 기능을 가진다는 것이다. 즉 자치단체의 주민부담에 관한 사항, 조례제정, 단체운영 등 그 지역의 전반적인 정책을 심의하여 최종적으로 결정한다.
지방의회가 결정한 사항을 집행하는 것은 집행기관에 의하여 이루어지게 되며, 자치단체의 의사를 최종적으로 확정하는 권한을 가지고 있다는 점에서 의견제시에 그치는 자문기능과는 그 기능이 다르다.
지방의회는 자체단체의 법령이라 할 수 있는 조례의 제정기능과 이에 관련한 제반기능을 담당하는 입법기관으로서의 지위를 가진다. 지방의회가 입법권을 행사하는 것은 가장 기본적인 기능을 담당하는 것으로 볼 수 있다.
자치단체의 장에게도「규칙」의 제정권이 부여되지만, 이는 지방의회가 제정한 조례의 위임에 의하여 제정되는 것이다.
지방의회는 집행기관이 적법하고 합리적인 행정을 집행하고 있는가를 감시하는 감시기관으로서의 지위를 가진다. 지방의회가 이 기능을 담당하는 것은 본질적인 기능이 아니고 입법기능의 역할을 하기 위한 부수적인 기능이라는 주장과 본질적인 기능이라는 주장이 맞서고 있는데 부수적인 기능으로 보는 것이 다수설이다.
지방의회는 그 기능을 수행할 수 있도록 여러 가지 권한을 가지고 있다. 이러한 지방의회의 권한은 지방자치법과 지방재정법 등 지방자치관련법령 등에 의하여 부여되고 있다. 이 권한을 형식적인 관점에서 분류하면 의결권, 감시권, 자율권, 선거권, 청원처리권, 의견표명권, 보고 및 자료요구권 등이 있다.
지방의회는 그 지역의 주민을 대신하여 일하는 대표기관이기 때문에 그 지역의 중요한 일을 결정하는 권한을 가지고 있다. 지방의회가 그 지역의 일을 의논하여 방향을 결정하는 것을 '의결'이라고 하는데 이러한 권한을 '의결권'이라 한다. 이 권한은 지방의회의 여러 권한 중에서 가장 기본적이고 중요한 권한이다.
지방의회의 의결, 즉 결정을 거쳐야 하는 중요한 사항으로서는 조례를 만들고 고치며, 예산의 규모를 결정하는 동시에 이미 다 써버린 예산을 잘 썼는가 확인하고, 재산을 구입할 것인가 팔 것인가를 결정하며, 각종 사용료, 수수료, 분담금, 지방세 또는 가산금을 부과하고 징수하는 것 등이다.
지역주민은 자기 지역의 일 처리를 시장·군수 등 단체장과 공무원에게 맡기고 있는데 이들이 일을 잘 처리하고 있는가를 감시할 필요가 있다. 그런데 모든 주민이 나서서 감시 할 수가 없기 때문에 주민의 대표기관인 지방의회에게 이 일을 맡기고 있다.
그렇다면 지방의회는 집행기관이 의회가 결정해 준 대로 일을 잘 처리하고 있는가, 지역 주민이 원하는 대로 일을 하고 있는가, 예산을 낭비하고 있는 것은 없는가, 일을 처리하는 과정에서 잘못하고 있는 것은 없는가 등 여러 사항을 감시·감독하고 확인하여야 한다. 이러한 역할을 하기 위해서 지방의회는 시·도지사, 시장·군수 등과 공무원에게 의회에 나와서 사무처리 상황을 보고하게 하고, 자료를 제출토록 요구할 수 있으며, 질문을 통하여 따지고, 직접 행정현장에 나가서 감사하고 조사할 수 있는 권한을 가지고 있다.
그러나 현행 법령하에서는 집행기관의 잘못이 밝혀졌다 해도 지방의회는 직접적으로 벌을 줄 수 있는 권한을 가지고 있지 않다. 다만 벌을 줄 수 있는 검찰청이나 경찰서 등의 기관에게 잘못을 통보하거나 주민에게 이를 알릴 수 있을 뿐이다. 여기에서 지방의회의 행정사무감사·조사권을 구체적으로 설명하면 다음과 같다.
[지방의회의 행정사무감사·조사권]
지방의회는 그 지역의 행정기관과 업무에 대해서 감사하고 조사할 수 있는 권한을 가지고 있다. 감사권과 조사권이라는 감시권은 지방의회가 지역주민의 대표기관이라는 위치에서 자치단체의 업무가 올바르게 집행되고 있는가를 감시하는 것이다. 이러한 감시권은 집행기관이 마음대로 행정하는 것을 방지하기 위한 것으로서 매우 중요한 의회의 역할이라고 할 수 있다.
우리나라의 지방의회에는 집행기관의 업무에 대하여 일반적이고 포괄적인 감시권을 인정하고 있다. 이러한 예는 외국의 지방의회에서는 거의 찾아볼 수 없다. 우리나라와 지방의회 제도가 비슷한 일본에서도 지방의회는 특정한 업무에 대한 사무조사권과 서류나 계산서를 심사하고 열람할 수 있는 권한만을 가지고 있다.
지방의회가 일반적이고 광범위하게 감시권을 행사할 수 있기 때문에 시장·군수 등 단체장을 강력하게 감시하고 비판할 수 있다. 그러나 의회의 감시권이 잘못 행사되게 되면 행정이 마비되고, 감사와 조사가 의원들의 선거에 이용될 수 있으며, 집행기관이 의회의 힘에 꼼짝 못하게 되는 등의 문제가 발생할 수 있다.
지방의회는 그 지역의 주민들을 위한 대표기관으로서 자치단체의 행정에 관하여, 그리고 그 지역의 이익이나 주민의 희망사항을 종합하여 대외적으로 의견을 표시하고 건의할 수 있다. 이를 지방의회의 의견표명권이라 한다.
지방의회가 의견을 제시할 수 있는 기관은 그 지역의 자치단체의 장인 시장·군수 등은 당연한 대상이 되고, 국회·청와대·중앙부처 등 국가기관이나 다른 자치단체에 대해서도 가능하다. 일반적으로 '건의안'이나 '결의안' 이라는 형식을 빌어서 의견을 표시하게 된다.
자치단체의 장이 일을 처리하기 전에 사전에 필히 지방의회의 의견을 들어야 하는 것도 있다. 도시계획 관련업무의 결정이나 자치단체의 명칭이나 구역을 변경하고자 할 때에는 먼저 지방의회의 의견을 들어야 한다.
주민은 억울한 일을 당했을 때 국가기관이나 지방기관에 이를 해결해 달라고 요청할 수 있는 권한을 가지고 있다. 이를 청원권이라고 한다. 이 청원권은 모든 주민에게 부여된 헌법상의 권리이므로 주민의 대표기관인 지방의회에도 청원을 낼 수 있다. 지방의회에 청원이 들어오면 의회는 이를 심사하여 해결해 주어야 하는 의무와 권한을 가지게 된다.
그러나 주민이 지방의회에 청원을 제출했다고 해서 모두 다 해결되는 것은 아니다. 지방의회는 청원을 심사하고 선별하여 불법 부당하게 주민의 이익이나 권리가 침해되었거나 그 지역을 위해서 좋다고 생각되는 사항만을 골라서 해결해 주게 된다. 지방의회가 청원을 해결해 주고자 하는 경우에 의회 자체의 힘으로 해결할 수 없는 사항은 자치단체의 장에게 이를 어떻게 처리했으면 좋겠다는 의견서를 첨부하여 보낸다.
이를 접수받은 자치단체의 장은 이를 처리한 후 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다. 그러나 자치단체의 장이 지방의회의 의견대로 청원을 꼭 처리해주어야 할 의무가 있는 것은 아니다. 왜냐하면 그 청원을 해결해주고 싶어도 법에 맞지 않거나 예산이 없거나 중앙에서 승인이나 허가를 안 해 주는 경우에는 지방의회의 의견에 따를 수가 없기 때문이다.
시·도지사·시장·군수 등이 일을 하기 전에 미리 지방의회의 허락, 즉 동의를 받아야 하는 사항이 있다. 어떤 일을 하기 전에 먼저 의회의 동의를 얻어야 하는 것인가는 법에 정해져 있다. 사전에 의회의 동의를 받아야 하는 사항으로는 자치단체가 빚을 얻는 경우 '지방채 발행', 자치단체의 재산을 구입하거나 파는 경우, 자치단체의 권리를 포기할 경우, 그리고 그 자치단체의 시설을 사용한 국가의 사용료를 면제해 줄 경우 등이 있다.
자치단체의 장이 위와 같은 일을 하기 위해서는 사전에 지방의회의 허락, 즉 동의를 꼭 받아야 한다. 물론 지방의회는 이를 심사하여 허락해 주지 않을 수도 있다. 이럴 경우에는 자치단체의 장은 왜 의회가 허락해 주지 않는가를 파악한 후 지방의회의 의견을 반영하여 다시 허락을 받은 후에 처리할 수밖에 없다.
지방의회는 선거에 의해서 의사를 결정하기도 한다. 이 선거권 중에는 의회 내부조직의 구성원에 대한 선거권과 지방자치법령 이외의 법령과 지방자치단체 조례 등에 의하여 주어지는 선거권이 있다.
내부조직을 위한 선거에는 의장·부의장 선출, 임시의장 선출, 상임위원회·특별위원회 위원장을 선출할 수 있고, 외부기관 구성을 위한 선임 및 추천에는 결산검사위원의 선임, 그리고 단체장이 지방자치단체의 각종 위원회의 구성원인 위원을 선임하면서 법령이나 조례에 의해 지방의회에 그 일부를 추천해 달라고 요구하는 경우 이를 추천을 하기도 한다.
※ 본 자료는 행정안전부 지방의회 운영 가이드북에서 발췌하였습니다.
- 의원 총선거 후 처음 선출된 의장단의 임기는 선출된 날로부터 2년으로 하며, 후반기 의장단의 임기는 의원의 임기만료와 함께 종료
○ 의장이 “사고”가 있을 때에는 부의장이 직무를 대리하며(법 제51조), 의장 및 부의장이 모두 “사고”가 있을 때에는 임시의장을 선출하여 의장의 직무를 대행하게 함(법 제52조).
※ 불신임 대상 의장은 불신임 안건제출 시부터 제척되므로 의장직무대행자가 접수
- 의장과 부의장에 대한 동시 불신임 안건제출 시 임시의장을 선출하거나 불신임 안건을
의장과 부의장 개별적으로 제출하여 접수하도록 할 수 있을 것임.
○ 현대행정의 기능이 확대되고 복잡·다양화됨에 따라 본회의에서 전체의원이 모여 광범위한 영역 전반에 대하여 심의하는 것은 어렵고 부적합하므로, 소수의 의원들이 전문적·능률적으로 안건을 심사하여 본회의 상정 여부 등을 결정하는 예비적인 심사절차가 필요
｢상임위원회｣는 구체적인 의안의 심사를 위하여 그때마다 설치하는 것이 아니고 상설로 설치하여 의안이 제출되고 청원 등이 접수되면 그 소관사항에 해당하는 상임위원회에 회부하여 심사케 하며 그 소관에 속한 의안의 입안과 입법 자료를 수집
｢특별위원회｣는 수 개의 상임위원회 소관과 관련되거나 특별한 사안에 대한 조사 등이 필요한 경우에 본회의의 의결로 설치
※ 예산결산특별위원회의 활동기간을 1년 이상으로 정하는 등 특별위원회의 상설화는 ｢지방자치법｣ 취지에 반함.
※ 시·도 의회의 경우 2인을 두는 경우가 다수
※ 현재 운영중인 특별위원회의 명칭 및 목적 변경 시 본회의의 의결 필요
※ 일부 소규모 지방의회가 예산결산특위 등을 구성하면서 의장을 제외한 모든 의원을 특위위원으로 선임하고 있는 것은 명문상 금지규정은 없으나 특별위원회의 취지에 비추어 바람직하지 않을 것임.
※ 본 자료는 행정안전부 지방의회 운영 가이드북에서 발췌하였습니다.
지방의회의 의원은 회의 중에 폭력을 행사하거나 소란한 행위를 하여 타인의 발언을 방해할 수 없으며, 의장이나 위원장의 허가 없이 연단(演壇)이나 단상(壇上)에 올라가서는 아니 된다.
의원은 임기초에 의회에서 다음의 선서를 한다.
“나는 법령을 준수하고 주민의 권익신장과 복리증진 및 지역사회의 발전을 위하여 의원의 직무를 양심에 따라 성실히 수행할 것을 주민앞에 엄숙히 선서합니다.”
※ 전주시의회 사례 : 의무위반 등에 대해 자율적으로 구체적인 징계기준 설정 운영
※ 본 자료는 행정안전부 지방의회 운영 가이드북에서 발췌하였습니다.
- 총선거 후 최초로 집회되는 임시회는 지방의회 의원의 임기개시일 부터 25일 이내에 소집
○ 연간 회의 총일수와 정례회 및 임시회의 회기는 해당 지방자치단체의 조례로 정함.
※ 행정사무감사는 정례회 중에 실시
○ 폐회 중 또는 휴회 중 특정 사안에 관한 행정사무조사의 발의가 있는 경우 지방의회의 집회 또는 재개의 요구가 있는 것으로 간주
※ 적법한 집회요구가 있을 경우 의장의 임시회 소집은 의무사항이며, 정당한 이유 없이 의무를 미이행할 경우 불신임 대상임.
※ 법률에는 최다선의원이 “소집할 수 있다”라고 되어 있으나, 법률의 취지상 최다선의원에게도 소집의무가 발생하는 것으로 해석함이 타당함.
* 소집사유가 그 사안으로 보아 시의성이 긴박하여 법정 공고기한을 지켰을 때에는 소기의 목적을 달성할 수 없는 경우 등을 의미
○ 정례회 또는 임시회가 집회하는 날 ‘집회 시’에 개회식을 거행함
○ “의회의 회기는 집회 후 즉시 이를 정하여야 한다”(회의규칙 표준안 제13조제1항)는 규정의 취지에 따라 집회일에 본회의를 개의할 수 없는 특별한 이유가 없는 한 집회일에 본회의를 개의
○ 지방의회에 제출된 안건은 회기 중에 의결되지 못한 이유로 폐기되지 아니하나, 의원의 임기가 만료되는 경우는 그러하지 아니함(법 제67조).
※ 본 자료는 행정안전부 지방의회 운영 가이드북에서 발췌하였습니다.
※ 발안권：법 제66조, ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제13조
- 공유재산 및 물품관리법 제10조제2항의 규정에 의한 공유재산의 관리계획에 관하여 지방의회의 의결을 받았을 때에는, 법 제39조제1항제6호에 따른 중요재산의 취득･처분에 관한 지방의회의 의결을 얻은 것으로 봄.
○ 행정사무감사는 업무일반에 대하여 지방의회가 정례적으로 실시하며, 행정사무조사는 특정사안에 대하여 본회의에서 의결을 거쳐 실시
○ 재적의원 3분의 1 이상의 연서로, 이유를 명시한 서면으로 발의하고, 본회의에서 의결하여 본회의 또는 위원회에서 실시
※ 본 자료는 행정안전부 지방의회 운영 가이드북에서 발췌하였습니다.
※ 의안은 회기 중이나 폐회 기간을 구별하지 않고 제출할 수 있음.
▶ 위원회 보고 → 의사일정 상정 → 제안설명 → 검토보고 → 질의답변 → 찬반토론 → 자치단체장 의견청취
▶ 심사보고서를 첨부하여 위원회 심사결과를 의장에게 공문으로 보고
▶ 의사일정 상정→위원회 심사결과 보고·토론→의결
▶ 5일 이내
▶ 이송된 후 5일 이내 단체장 공포
▶ 5일 이내에 공포치 않을 경우 의장이 공포
▶ 지방자치단체의 장은 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단되는 때는 재의결된 날로부터 20일 이내에 대법원 제소
▶ 지방자치단체의 장
▶ 예산안 제출 사실 보고
▶ 자치단체장
▶ 심사기간 지정 가능
▶ 각 소관위원회별 예비심사
▶ 각 상임위원회 위원장
▶ 예산안과 상임위원회 예비심사보고서
▶ 예산안 종합심사
▶ 예산결산특별위원회 위원장
▶ 예산액의 증액 또는 새 비목 설치시 의결 전에 자치단체장의 동의 필요
▶ 의결일로부터 3일 이내 이송
▶ 행정안전부장관에게 지체 없이 보고
○ 자치단체장은 회계연도마다 예산안 및 기금운용계획안(이하 “예산안”이라 한다)을 편성하여 회계연도 개시 50일전(11월 11일)까지 의회에 제출
○ 의장은 예산안이 의결된 때에는 3일 이내에 이를 자치단체장에게 이송
▶ 지방자치단체의 장
▶ 결산검사위원 검사
▶ 결산검사대표위원 → 시장
▶ 결산검사의견서 첨부 제출
▶ 결산안 제출사실 보고
▶ 심사기간 지정 가능
▶ 각 소관 상임위원회별 예비심사
▶ 각 상임위원회 위원장 → 의장
▶ 의장 → 예산결산특별위원회위원장
▶ 결산안 종합심사
▶ 예산결산특별위원회위원장 → 의장
▶ 결산안(제1차 정례회에서 처리)
▶ 의회승인을 얻은 후 3일 이내 이송
▶ 행정안전부장관에게 보고
○ 제출된 결산관련 의안은 의장 결재를 얻은 다음 본회의에 보고하고, 의장은 예산안 처리절차와 같이 소관 상임위원회에 회부